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胜负彩14场投注技巧:西藏基層社會治理現狀分析——以幫達村為例

排列3投注技巧 www.qgzwm.icu 發布日期: 2015-05-25    作者:扎西多布杰    來源:中共西藏自治區委員會黨校   點擊率: 2241

摘要:在全球化背景下,世界范圍內各級政府所面對的內外部行政環境發生了深刻變化,傳統的地方性公共事務也變得日趨復雜,需要通過建立多種治理主體的合作機制來加以處理。同時,公共事務的管理過程通常表現為一個動態的政策制定和實施過程。

與此相適應,中國也悄然進入了“治理時代”,并且面臨著前所未有的管理創新和政策變革。黨的十八屆三中全會適時提出了“創新社會治理體制”的改革新思路,從“社會管理”到“社會治理”的轉變,既不是對原有社會管理的簡單升級,也不是對西方治理理論的照搬照抄,而是我黨的又一次與時俱進和理論創新。本文從治理理論及治理類型角度出發,試圖分析西藏目前基層社會治理現狀。

關鍵詞:西藏  基層社會  治理現狀

治理的現實基礎是社會利益的多元化和權力中心的分化。從對象來看,治理具有廣泛的適用性,包括國家、公共組織、私人機構及社會個人等各種主體之間的關系。治理是使公共利益最大化的上下互動的社會管理過程,它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立目標和共同的目標等方式實施對公共事務的管理,這正是治理理論與鄉村社會的結合點所在。

一、治理類型的界定

依據不同的標準對治理類型的劃分也不盡相同。在目前治理類型的研究中主要有以下幾種:從基層治理的要件即規則的提供、基層領導人的產生、基層治理資源的獲得等三個方面將治理類型分為三類:基層自治型、基層半自治型和基層他治型; [1]依據村集體掌握經濟資源的多少,將作為強制實施的村民自治制度實踐后果的民主化村級治理區分為動員型村級治理和分配型村級治理;[2]從村民治理方式的角度,可將現存的村級治理形式分為傳統型、能人型和法治型三類;[3]基于權力、法律、倫理等不同的關系,可將治理分為統治型社會治理、管理型社會治理和服務型社會治理。[4]

二、西藏民族地區村級治理類型解析

西藏地區是我國多民族活動的主要地區之一,中華人民共和國成立后,出于國家政權建設和計劃經濟需要,“社”成為西藏民族地區農村重要組織單位,從合作社一直到人民公社。人民公社體制廢除后,實行家庭經營,原生產大隊更名為村。由于政社分開,村是土地等農民集體財產的組織載體。作為行政村,村是國家建制的基層組織,是聯接國家政權的組織單位。在村一級設立村民委員會,自我管理本村事務,實行村民自治。因此,在現階段,村實際上是融經濟、政治、社會、文化于一體的基層組織。改革開放以來,隨著人民公社向人民政府的轉變,西藏民族地區的村級政治組織也由管理委員會轉變為村民委員會。這并不僅僅是一系列名稱的變化,也意味著鄉村治理實質性的轉變,其最顯著的特點是,村治格局由原來村級政治組織“一統天下”轉變為村級政治組織與宗族、村莊地緣組織、宗教組織等多種力量“共治天下”。

治理理論作為一種并非本土產生的政府和行政理論,對于中國尤其是西藏民族地區的適用性仍然需要考察。從政治傾向上看,治理理論具有強烈的意識形態傾向,這就決定了在分析西藏民族地區社會治理時,必須要有所鑒別、有所選擇。

從經濟發展來看,治理理論從西方發達國家的經驗出發,主張限制政府的職能和作用,這種相對否定的理論傾向往往不能完全適用于西藏民族地區的現實需求。從文化接受性來看,治理理論的真正精神是以個人主義為基礎的契約合作觀念,這意味著對處于不同文化傳統的西藏民族地區來說,不可也不能直接照搬照抄治理理論的理論觀點和政策主張。另外,西藏民族地區分布在邊疆,民族關系復雜,各少數民族存在傳統的宗教信仰,存在跨國民族,社會經濟發展滯后,西藏民族地區發展的基礎又多在農村和牧區,其村級治理的成敗直接關系到整個民族地區社會的穩定與發展,所以應側重于村級治理中的統治型、管理型、服務型社會治理的分析。

(一)西藏民族地區統治型村級治理分析

統治型社會治理的權力運行方向是自上而下的,它運用政府的政治權威,對社會公共事務實行單一向度的管理,追求秩序是其核心價值,其典型模式是運用發號施令來達成目標。西藏民族地區村民自治制度的實行,導致了農村治理結構由過去黨支部一元化的權威治理轉向農村黨支部和村委會二元化的權威治理。目前,西藏民族地區農村大多數地方的治理屬于完全的統治型權威性治理。這主要是由于西藏地區自然環境惡劣,長期從事著傳統的農業和牧業,城市人口所占比例較小,工業化程度低,民族社會經濟發展的滯后,公共事務比較簡單,公共資源比較有限,對本村社會經濟事務的治理只需要村民代表會議、村黨支部、村委會和從2011年開始的駐村工作隊等權威性機構就可以承擔,且權威治理一般是有效的。

從西藏當前(2011年后)農村的實際情況來看,一方面具體在一個村莊,公共權力機構及其組成人員經過本村村民民主選舉產生,只管理本村范圍內的公共事務,農村治理權威總是一定地緣范圍內的權威,幾乎沒有外延性和流動性。另一方面充當本村治理權威的人,探索從公務員隊伍中選派干部擔任村黨支部第一書記,這項工作已經在西藏全面試點推廣,擔任村黨支部第一書記的有來自自治區各委辦廳局及企事業單位的,有來自地(市)縣各機關的,也有一部分是本村所在鄉鎮政府的干部。從他們的年齡層次和行政級別來看,越是上級機關的工齡越長、年齡越大,行政級別也相應高,來自自治區的以正科級干部為主,也有一部分已享受副處級待遇的;從地(市)縣和鄉鎮選派的主要是近幾年參加工作的科員為主。以上擔任村黨支部第一書記的待遇優于原單位的其他同級別干部,不管在生活待遇、還是晉升條件等各方面有很多鼓勵性的優惠政策。在西藏,由國家公務員擔任村(居)黨支部第一書記近三年的實踐來看,其實際效有待進一步經過實踐和歷史的檢驗,各支部書記的工作能力參差不齊,基層群眾的認可和接受度有待進一步提高。

這種權威治理實質上是建立在行政強制為主,農村“熟人社會”或者“半熟人社會”心理認同與社會信任機制為輔的基礎之上建立起來的臨時性有效治理形式,而它的有效性在很大程度上取決于人們對地緣性、內部性和對主要負責人能力、態度的認同程度。從另一個層面來看,這種權威治理形式也具有超脫“熟人社會”利益和親疏關系的客觀公正性。因為,居于村級組織核心地位的村黨支部書記或第一書記和村文書是屬于公務員身份的外來精英,群眾對其公正心和協調對上關系方面的心理期望值往往大于對本村的老人、能人或好人來擔任的負責人。以幫達村為例,原來的村黨支部書記CW,于2013年被轉為公務員,取得公務員身份以后,按照上級部門的安排是要到本鄉的其他村擔任支部書記的,但是對此鄉里主要負責人和縣分管領導曾一度表現除了擔憂,認為CW到其他村任支部書記難以開展工作,而繼續在幫達村任支部書記有其群眾基礎,熟悉本村情況,利于開展工作而且曾經向上級有部門反映,試圖進行調換。但是,我們作為駐村工作隊在群眾和村“兩委”成員中私下爭取意見時發現,由于CW在本村親戚多、關系圈子大,早已陷入錯綜復雜的關系網中,難以擺脫私心和利益糾葛。所以,群眾普遍認為如果有外來的干部擔任村黨支部書記會更好一些。表達了群眾選用更好的外來治理人才的愿望。

(二)西藏民族地區管理型村級治理分析

從西藏民族地區農村治理的實際需要來看,村民自治組織對農村事務的治理并非只能遵循統治型權威治理模式,管理型治理有效地克服了單純的統治型治理的局限和弊端,具有明顯的優點,它不僅促進了村務治理的規范化和高質量的農村公共產品供給,又防止了村務管理權力過分集中和村莊精英內耗,另外還為權威性治理組織培養和輸送高素質人才,管理型治理機構中的本地人才一般是具有較好人脈、文化程度、語言便利和工作能力。

從管理型社會治理的視角看西藏民族地區的村民自治,村民自治的制度安排就成為一種民主化的村級治理制度。以村規民約為基礎規范形成的村民自治制度,就是為了應對人民公社解體之后出現的社會失序現象。從實踐和《村委會組織法》的規定來看,村民自治維護村莊(行政村)秩序的作用應是村民自治的核心要義。民主化村級治理的關鍵是村民的自我管理、自我教育、自我服務和自我發展的村莊內生秩序狀態,這些秩序包括經濟的合作(如公共工程建設)、傳統村集體活動的組織(如春耕儀式、敬拜神靈的儀式、村集體念經法事活動等)、抗御天災活動(含請喇嘛或巫師求雨等)以及監督村干部的行為等,這種內生秩序狀態是通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督來達到的。而《村委會組織法》初步實現了村民自治的法律框的構建,為自治組織的民主化管理、為廣大村民的規范化參與提供了法律保障和正式渠道,是適合西藏民族地區乃至中國農村實際的制度創新。

農村黨支部委員會和村委會的關系是西藏民族地區管理型社會治理中要處理的一個重要方面,由于兩者的權力來源不同,在村級治理中的矛盾比較突出,出現了二者爭權奪利的現象。對此,應劃清兩個委會各自的職能、目標、權限,建立“掌舵”與“劃槳”分開的機制,通過擴大黨內民主和民眾廣泛參與的途徑克服兩委會的關系失衡,在現行的政治框架內,建立其權力資源配置多元化和權力來源渠道二元化基礎上的農村黨政關系。

(三)西藏民族地區服務型村級治理分析

由于現代社會國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會,即各種私人部門和公民自愿性團體,后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。這樣,國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限便日益模糊不清,服務型社會治理亦應運而生。它是一個上下互動的管理過程,它強調管理對象的參與,把服務視作自己的核心價值。

就服務型社會治理而言,群眾性自治組織直接地、經常地接觸城鄉社會,是黨和國家聯系城鄉社會最直接、最廣泛、最經常的基層組織,亦是國家在城鄉的落腳點。

如果從權力運行現象的角度考察,民主主要表現為一種自下而上運行的權力活動。它是在政治管理系統中處于被管理地位的多數人對于處于管理地位的少數人的制約。正如鄧小平同志所說:“把權力下放給基層和人民,在農村就是下放給農民,這就是最大的民主。我們講社會主義民主,這就是一個重要內容。”[5]根據西藏民族地區的實際情況,要求地方政府在中央統一法制規范下,領導與管理本地區的各種經濟社會公共事物,主要負責與本地區公民生活直接有關的公共事務,為本地區公民提供社會公共產品和公共服務。以幫達村的現實情況例,本村離鄉政府18公里山路、離縣政府所在地76公里土路,要翻過一座大山,遇雨雪天道路泥濘更加難行。本村所在的NX鄉政府,經過從計劃經濟時代的領導型,責任制時期的收繳型,轉變為現時實施的服務型,經過三次轉變,鄉鎮政權更加鞏固。從干部配備來看,基本上做到有職就有人,而且普遍實現了干部年輕化。但是,從鄉鎮主要領導的執政理念和機構實際運轉的效果來,仍然有很大的改進余地和提升空間。例如,黨和國家的有些優惠或補貼政策當成管控群眾的手段或砝碼,公開給群眾講,“聽話就給、不聽話就不給”;對于個別群眾詢問一些沒能按時發放的資金情況時表現出對這類群眾的極度反感,甚至直接給群眾講,“再啰嗦以后一律取消”等等,視群眾的正常利益表達和權利訴求為不順從、不服從和刁難行為。本應是為群眾提供最便捷服務的基層政府卻在很多環節人為的增加很多障礙,使得群眾感覺到政府部門辦事非常繁瑣不方便。比如,辦理一個戶籍信息更改或補辦事項,需要在特制的紙張上分別需要“雙聯戶”戶長、村黨支部書記或村委會主任、駐村工作隊隊長三個人的簽字、畫押才能拿到鄉政府找鄉長簽字,再找鄉政府辦公室蓋章、找鄉派出所簽字蓋章,方能拿到縣公安局戶籍管理科。如果其中任何一個環節不符合或不順利,還要反復或等待機會才能辦成。另外,在該鄉與寺廟和喇嘛相比,黨委政府的動員能力不足、發出的聲音相對弱。比如,黨委政府層層下文件、開會、發資料,要求弘揚社會主義核心觀,還要進行檢查驗收。但是,在群眾中實際教育效果并不理想。有的群眾連社會主義是什么都不知道,更不用說社會主義核心價值觀的基本內容了。動員青年群眾入團,很多都不知中國共產主義青年團是什么樣的組織?還問“團是干什么的?入團有工資嗎?”,甚至有個別老黨員說:“我入黨這么多年了,黨和政府什么都沒給過我”諸如此類的怪象屢見不鮮。群眾來找駐村工作隊,最多問的是能否解決個低?;蚧ち衷鋇拿畹卻庸藝∽手奈侍?,不管自身經濟條件怎么樣,都想要“紫瑪瑪”(當地藏語方言,是紅本本的意思)。而且很多群眾心目中認為,只要拿到低保證,一輩子可以一直享受國家的補貼,而忘卻或根本就不清楚國家設立低保政策的初衷。黨委、政府或工作隊組織群眾開會或學習時,只要不是發錢物,積極性并不高,都比較拖拉。旦是,寺廟或喇嘛動員群眾維修佛塔、轉經筒或者瑪尼堆等宗教設施或者組織參加演出、聚會等帶有宗教色彩的活動時,非?;輝?,而且不計成本、不計代價;喇嘛說戒酒、戒煙或禁賭博,甚至戒飲料時都能積極響應。但是,工作隊或村“兩委”動員群眾義務修路、修橋等時,積極性并不高,有些人還提出應該設立村養護隊發放工資來養護村級道路的要求。真正應驗了部分群眾“今生交給共產黨、來世交給喇嘛活佛”這句話。

當然,在此必須指出的是,我們并不贊同這種像不通群眾語言、不懂群眾心的極少數干部武斷地想象或得出喇嘛講的多半是負面的結論,因此經常出現喇嘛主張的我們要反對、喇嘛反對的我們要主張的這種天生的對立情緒和態度。爭取人心的工作要有辯證思維和實事求是的科學態度,對于那些愛國、愛教、遵紀守法、維護祖國統一、民族團結和人類和平的宗教人士,作為各級黨政領導干部,在看待和處理類似事情方面,首先,要想到的是如何發現與我們黨和政府主張的共同點;其次,要學會如何利用其積極的方面。同時,我們要反思在做群眾工作時的方式方法。對于那些宣傳反動思想、與黨和政府唱反調的個別宗教從業者,我們絕不能姑息遷就,應該依法懲治。總之,具體問題具體分析。筆者作為駐村工作隊隊長,今年受邀參加了本村夏季聚會活動,其中有一項活動內容是當天其他演出活動快結束的時候,在場的群眾都要聆聽從本村出去的一位經師的講話,時間約一個小時。本人作為中共黨員干部、駐村工作隊長的身份,可以說是以一種審查的心態聽了完了全部的講話內容,并進行了錄音。同時,想好了萬一出現違背黨和政府聲音時的應對措施。但是,令人詫異的是,那位經師并沒有講經,而講的是環境?;?、子女教育和食品衛生等?;掛昧誦磯嘞執蒲в糜?,如胎教、父母的言傳身教;植被能制氧、臭氧層的?;?、減少白色污染、防止溫室效應和雪線上升等等?;褂幸惶轂救寺飯鞠縊粢桓鏊略呵懊媸?,恰逢該寺舉辦大型活動,發現寺廟的有位和尚正在拿著話筒宣布為拾金不昧的群眾獻哈達和發放獎品的決定。

綜上分析,就西藏民族地區而言,社會治理主要還是體現為統治型社會治理,依靠權力的力量來實施統治,隨著法律權威逐漸得到充分的承認,管理型社會治理的作用越加凸現,但服務型社會治理在某種程度上缺失。主要是因為:其一,民族地區村治的主要力量是村級政治組織,但宗族、村莊地緣組織、宗教組織等其它力量也已不同程度地成長起來,各有其特定的治理范圍,其中宗教勢力的影響尤為突出。但各種治理力量之間合作精神缺失。其二,各種組織治理公共事務的過程中呈現出“多中心治理”跡象,政治組織以自上而下的行政方式為主導,呈現一定的科層化、組織化特征,但村民在其中明顯缺位,而宗族、宗教等力量的治理帶有更多的"大眾化"色彩,村民有較大自主的表現。其三,民族地區治理體制有缺陷,存在一定的“管理真空”,特別是在公共服務方面的效能明顯低下。

在相鄰各村,治理功能普遍呈現單一化趨勢,運轉較好的只是完成上級政務,而涉及經濟、道德、文化等方面的公共秩序已出現不同程度的失衡。

從民族地區整體社會的發展來看,基于權力關系的統治型社會治理和基于法律關系的管理型社會治理都未能實現對民族地區社會的充分整合。而服務型社會治理以服務為宗旨,平行地包容了權力關系、法律關系和倫理關系,能夠實現

這三重關系互動整合,直接服務于秩序目的的管理,并且有著社會自治的性質和內容,正是這種自治性決定了服務型治理不同于其他社會治理類型的那種自上而下的社會治理,更為適合西藏民族地區復雜的社會環境。

 

(本文為國家社科基金西部項目:《西藏基層社會治理規范化建設研究》課題階段性成果之一。)



王樂夫.中國基層縱橫涵義與基層管理制度類型淺析[J].中山大學學報,2002,(1):126.

賀雪峰.民主化村級治理的兩種類型———村集體經濟狀況對村民自治的影響[J].中國農村觀察,2002,(6):46.

徐勇.由能人到法治:中國農村基層治理模式的轉換[J].華中師范大學學報,1996,(4)

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鄧小平文選(第3卷)[C].北京:人民出版社,1994:252.

(網絡編輯:旦增朗達)

 

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